Convenio 169 de la OIT

El Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo, adoptado en 1989, fue aprobado por el Congreso de la República de Guatemala mediante el decreto número 9-96. Con antelación, la Corte de Constitucionalidad había opinado favorablemente respecto del mismo, el 18 de mayo de 1996.

El decreto fue emitido el 3 de marzo de 1996 y publicado en el diario oficial el 28 de marzo de ese mismo año. En esa oportunidad, se dejó claro que el convenio de mérito no era superior a la Constitución Política de la República de Guatemala (una interpretación ya aceptada ampliamente en el medio jurídico nacional, aunque aun discutida por algunos, no obstante los pronunciamientos de la Corte de Constitucionalidad), que no afectaría los derechos adquiridos y no tendría efectos retroactivos. Estos dos últimos puntos, aunque puedan considerarse injustos por algunos, son importantes en el sentido de que preservan la seguridad jurídica del país. El convenio fue ratificado por el poder ejecutivo el 5 de marzo de 1996.

Lo primero que salta a la vista, en cuanto a crítica del convenio, es el por qué fue promovido por la Organización Internacional de Trabajo. Dicha organización, de acuerdo con su propio sitio en la red, “… está consagrada a la promoción de oportunidades de trabajo decente y productivo para mujeres y hombres, en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana”. Asimismo, enumera sus objetivos: (a) promover derechos laborales; (b) fomentar oportunidades de empleo; (c) mejorar la protección social; (d) fortalecer el diálogo en materia de trabajo. Lo anterior lo hace con el objetivo fundamental de su creación: la prosperidad, mediante la paz laboral como prerrequisito esencial para ella. Una revisión de las consideraciones que se hacen previo a entrar a las disposiciones del convenio, ofrecen pocas respuestas a este cuestionamiento. Lo cierto es que el convenio versa sobre muchos más temas que el del trabajo y, por ello, no deja de ser extraño que sea un convenio de la OIT (que de alguna manera, en este caso se excede de las materias de su competencia).

Ahora bien, ¿a quienes beneficia el convenio? De acuerdo con su propia designación, a los pueblos indígenas y tribales. Según la definición del diccionario de la Real Academia Española, la voz ‘pueblo’ (entre otras acepciones que no caben aquí) designa a un conjunto de personas de un lugar, región o país, el vocablo ‘indígena’ es un adjetivo que describe a una persona como originario del país de que se trate (muy interesante, pues bajo esa definición todos lo seríamos y ¿por qué no?, pero es claro que se le está dando otra connotación) y, finalmente, la palabra ‘tribal’ (también aceptable ‘tribual’) significa perteneciente o relativo a la tribu. Es importante, a su vez, anotar que tribu significa: “Grupo social primitivo de un mismo origen, real o supuesto, cuyos miembros suelen tener en común usos y costumbres”. En efecto, la definición de ‘tribal’ en el convenio, indica que son pueblos con condiciones que los distinguen de la colectividad nacional y que están regidos por sus propias costumbres, tradiciones o legislación. Vale agregar que, en cuanto a ‘pueblos indígenas’, el convenio los categoriza como aquellos que tienen esa calidad por descender de poblaciones que habitaban en el país al que pertenecen al momento de llevarse a cabo su conquista, y que tienen instituciones propias de carácter social, económico, cultural y político. Por otra parte, el convenio habla de que a los gobiernos corresponde la responsabilidad de proteger los derechos de estos pueblos y garantizarles su integridad (teniendo en cuenta la opinión de los beneficiarios).

El convenio está dividido en nueve partes (siendo la última una de disposiciones generales), a saber: (1) Política general; (2) Tierras; (3) Contrataciones y condiciones de empleo; (4) Formación profesional, artesanía e industrias rurales; (5) Seguridad social y salud; (6) Educación y medios de comunicación; (7) Contactos y cooperación a través de fronteras; (8) Administración. Por la amplitud del convenio, se tocarán solamente algunos puntos que me parecieron interesantes.

La premisa sobre la cual descansa el convenio objeto de estudio, es que los pueblos indígenas y tribales no pueden gozar plenamente de los derechos humanos fundamentales, tal como lo hace el resto de la población de los Estados en que viven. Asimismo, se parte de que las leyes, valores, costumbre y perspectivas de estos pueblos han sido mermados frecuentemente. De ahí que se establezca que la acción gubernamental deba ir dirigida a que los pueblos indígenas y tribales gocen “en pie de igualdad” de los derechos y oportunidades que la legislación nacional “otorga a los demás miembros de la población”. Es criticable la redacción de esa norma, pues pareciera indicar que esos “derechos y oportunidades” no se reconocen a dichos pueblos, cuando la Constitución de la República habla de sus ‘habitantes’ y de ‘seres humanos’ (entiéndase: todos) y, por añadidura, dispone que todos los seres humanos (énfasis en todos) son libres e iguales en dignidad, derechos, oportunidades y responsabilidades. En segundo lugar, la acción del gobierno debe promover la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de tales pueblos, respetando su identidad social y cultural, costumbres, tradiciones e instituciones (por economía, no se hará referencia expresa a otras disposiciones del convenio que se refieren a esta misma idea, pero están ahí). Nuevamente, mediante el artículo 66 de nuestra Constitución, entre otros aspectos, se reconocen, respetan y promueven las formas de vida, costumbres, tradiciones y formas de organización social (i.e. instituciones) de los indígenas. En tercer término, se exige que se ayude a estos pueblos a reducir las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad social. La respuesta está, creo, en la igualdad de oportunidad y derechos (recuérdese además que también existen ladinos pobres, así como indígenas con un mayor caudal económico), pero aparentemente el convenio exige un gobierno más activo en este sentido. Es peligrosa la palabra ‘ayudar’, particularmente en un sentido económico (ojo, he aquí un problema de aplicación de gran importancia). En primer punto, si todos merecemos iguales oportunidades, en principio, no puedo favorecer más a unos que a otros; pero, suponiendo su necesidad para reducir las diferencias socioeconómicas, el criterio diferenciador serían –precisamente– esas diferencias, indistintamente de si se trata de indígenas o no indígenas. Valga decir también que, en todo caso, debe hacerse muy sabiamente, so pena de generar cargas no justificadas al Estado y de crear dependencia en estos grupos, lo que reduce iniciativa y emprendimiento.

Como en lo expuesto anteriormente, me parece que en el convenio 169 existen muchas disposiciones que, francamente, si no están demás, su inclusión sí viene a ser insustancial, pues las encontramos ya en nuestra legislación. Por ejemplo, se hace un llamado al reconocimiento de ciertas actividades económicas (artesanía, caza, pesca, recolección, etc.) ¿Es necesario reconocer esto? ¡Cae de su peso! La constitución ya reconoce la libertad de acción; dedicarse a cualquier actividad comercial lícita debe ser un derecho fundamental de toda persona. Sigamos: ¿Educación? Constitucionalmente es obligación del Estado proporcionarla y facilitar sin discriminación alguna. Ahora, por supuesto que el Estado debería ser más flexible en la educación que imparte, para ajustarla a las necesidades regionales y locales, esto es, debe dar más libertad para la conformación del pensum y no dictarlo desde una dependencia centra. Esta flexibilidad permitiría la individualidad y elección de lo que resulta más conveniente al estudiante. ¿Cultura? La constitución reconoce el derecho a la identidad cultural, a sus valores, a su lengua, a sus costumbres, se protege la expresión artística, el arte popular, el folklore, las artesanía y las industrias autóctonas (léase indígenas). ¿Salud? Otra vez, la constitución dice que velará por la salud y asistencia social de todos sus habitantes (¡esto incluye a los indígenas!). ¿Trabajo? El instrumento convencional requiere “garantizar a los trabajadores pertenecientes a esos pueblos una protección eficaz en materia de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidos eficazmente por la legislación aplicables a los trabajadores en general” y luego habla de acceso al empleo, remuneración igual por igual trabajo, asistencia médica y social, condiciones de seguridad e higiene laboral, derecho de asociación, etcétera. ¿No son estos derechos de todos? ¡Lo son! Corresponden a todos. En ningún lado veo que lo regulado en Guatemala (si bien es cierto, debería flexibilizarse para promover la existencia de empleos) sea únicamente para no indígenas, aplica a todos, y los derechos mencionados ya están de una u otra forma reconocidos. En suma, considero que la problemática nacional en estos temas no tiene tanto que ver con la falta de leyes, sino con que las leyes se cumplan. Y, por supuesto, que se cumplan para todos. Es, pues, la ejecución en la que hay que trabajar.

Ahora bien, el convenio sí trae innovaciones que constituyen, en el mejor de los casos, retos para el país. Uno es el de tierras, por ser un asunto sumamente contencioso. En general, debe reconocerse que al tema de seguridad jurídica y protección del derecho de propiedad (y la posesión), debe ponérsele una especial atención, por el bien del país y para acabar con la incertidumbre del asunto. Otro punto, aun más difícil tal vez, es lo relativo al derecho penal. El convenio habla de preservar los “métodos de represión” de delitos, expresión que incluye el castigo de los delitos. La dificultad descansa en que nuestro sistema de organización política no está exactamente diseñado para estas diferencias regionales en materia penal. Asimismo, la aceptación de otras formas de represión, sin más, puede debilitar a un organismo judicial que no es particularmente fuerte en este momento. En este sentido, debería estudiarse si las costumbres son consistentes con la legislación interna y, concretamente, los derechos humanos. Recuérdese que constitucionalmente está proscrito el sometimiento de personas a condiciones que menoscaben su dignidad, así como tratos crueles, torturas, acciones denigrantes, etc. Es un punto bastante espinoso, que deberá ser estudiado con mucho detalle y resuelto con mucho cuidado, para evitar comportamiento abusivos, pero también para evitar incertidumbre jurídica.